ورود مجلس به اصلاح قانون برنامه و بودجه پس از 50 سال
رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه، با بیان اینکه نظام بودجهریزی کشور ما همچنان بر اساس قانون سال 1351 انجام میشود، از آغاز بررسی طرح «اصلاح نظام برنامه و بودجه کشور» در کمیته تخصصی مجلس از هفته جاری خبر داد.
به گزارش
معاونت حقوقی و امور مجلس صدا و سیما به نقل از فارس؛ به گفته زنگنه، نظام بودجهریزی در کشور ما همچنان بر اساس قانون سال 1351 انجام میشود و قانونی که متعلق به 50 سال قبل است، نمیتواند پاسخگوی نیازهای فعلی کشور باشد.
وی در این گفت و گو، اشارهای هم به مهمترین تصمیمات مجلس در بودجه 1401 و دورنمای آن در اقتصاد کشور طی سال جاری کرده است.
متن کامل این گفتوگو به این شرح است؛
* آقای دکتر، یک ماه و نیم از آغاز سال 1401 گذشته و ضوابط اجرایی بودجه هم حدود 10 روز پیش به دستگاهها ابلاغ شده است؛ با توجه به اینکه دولت سیزدهم هم شرایط استقرار را پشت سر گذاشته و تقریبا تثبیت شده، دورنمای اجرای بودجه امسال را چطور میبینید؟ و اساسا کار متفاوت مجلس در بودجه 1401 که نخستین سند مالی دولت جدید است، چه بوده؟
زنگنه: من فکر میکنم بودجه امسال یکی از مقاطع بسیار ممتاز در همکاری دولت و مجلس بود، در نهایت شاهد تغییرات زیادی در سقف منابع و مصارف بودجه نبودیم.
معمولاً یکی از ایراداتی که هر سال دولت به مجلس میگیرد، تغییر سقف منابع و در نتیجه، تغییر مصارف است که امسال تقریباً این اتفاق حادث نشد و آن تغییراتی هم که انجام شد، بر اساس نظر دولت بود. مستحضر هستید که در میانه راه یک بار وزیر امور اقتصادی و دارایی نامهای را به مجلس داد و خواستار یکسری تغییرات شدند و یکی دو بار هم توسط رئیس سازمان برنامه و بودجه تغییراتی ایجاد شد؛ علی ایحال، تقریباً سقف بودجه، منابع، مصارف با آن چیزی که دولت ارائه کرده بود، تفاوت خاص و محسوسی نداشت و تفاوت اندکی داشت.
* معنی این عدم تغییر، این است که دولت نسبت به دولت گذشته بودجه را منطقیتر ارائه کرده بود، یا اینکه مجلس خواست با دولت جدید در ابتدای کارش بیشتر مدارا کند؟
زنگنه: ببینید، بحث مهم در بودجه، منابع آن است؛ وقتی منابع به صورت دقیق و منطقی دیده شود، معمولاً در قسمت مصارف هم خیلی در انتهای سال شاهد کسری بودجه نخواهید بود. امسال منابع بودجه در لایحه تقدیمی دولت هم به قانون برنامه توسعه و تکالیف برنامه نزدیک بود و هم منطقی دیده شده بود.
به عنوان مثال، علیرغم اینکه میزان فروش نفت در هنگام تقدیم لایحه دولت تقریباً در همان سقف لایحه بود، اما فروش نفت یک میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه دیده شده بود که حتی بعدا این عدد به یک میلیون و ۴۰۰ هزار بشکه تغییر پیدا کرد - منظورم واقعی بودن اعداد و ارقام لایحه بودجه است – یا مثلا قیمت نفت ۶۰ دلار دیده شده بود که بعدا با هماهنگی خود دولت این مبلغ به ۷۰ دلار افزایش یافت که همین الان هم با پیشبینیهایی که میشود، حداقل بین ۲۰ تا ۳۰ دلار اختلاف و فاصله است.
در حوزه سایر منابع هم، سهم مالیات تقریبا افزایش خوبی داشت، لذا برخلاف اینکه همیشه مجلس مالیاتها و منابع مالیاتی را در بودجه افزایش میدهد، به دلیل منطقی بودن سهم مالیات در لایحه بودجه، تقریباً در کمیسیون تلفیق و صحن مجلس هم تغییر زیادی ایجاد نشد.
امسال منابع بودجه در لایحه تقدیمی دولت هم به قانون برنامه توسعه و تکالیف برنامه نزدیک بود و هم منطقی دیده شده بود
در حوزه فروش داراییها، سال گذشته برای فروش داراییها در لایحه مبلغ بسیار زیادی دیده شده بود، امسال این مبلغ تا حدودی تعدیل شد و هر چند نظر بنده این است که ما باید روی فروش دارایی و مولدسازی داراییهای دولت بیش از این کار کنیم) اما رقم آن، رقم تقریباً منطقی بود، لذا ما در منابع تغییر زیادی را در خود ماده واحده نداشتیم؛ البته در تبصره ۱۴، چون منابع تبصره ۱۴ حاصل از صادرات فرآوردههای نفتی و فروش نفت و میعانات گازی و خالص گاز در فروش داخل است، خب در آنجا به دلیل اینکه کمیسیون انرژی هم کار بسیار خوبی انجام داد و در جهت شفافسازی بودجه شرکت نفت، توانستیم منابع آن حوزه را مقداری افزایش دهیم، لذا فکر میکنم در مجموع به بالای ۶۰۰ هزار میلیارد تومان منابع و مصارف تبصره ۱۴ رسید که آن هم به دلیل شفافسازی برخی از درآمدهای دولت حاصل از فروش میعانات گازی و برخی از فرآوردههایی بود که رقم آن شفاف شد.
در حوزه مصارف هم برخلاف آن چیزی که تبلیغ میشود و همیشه مجلس را به این متهم میکنند که ارقام بودجه را تغییر میدهد و نمایندهها بر اساس شهرستانها مصارف زیادی را به دولت تحمیل میکنند، امسال هزینهای به دولت تحمیل نشد؛ البته سال گذشته هم چنین اتفاقی نیفتاده بود، ولی در مجموع چیزی که در بخش عمرانی در مجلس اضافه شده بود، شاید نزدیک به ۵۰۰ میلیارد تومان کل افزایش اعتبار بخش تملک سرمایهای بود، یعنی معمولاً در هزینهها تغییر زیادی ایجاد نمیشود، بیشتر تغییرات در بخش تملک سرمایهای و هزینههای عمرانی است.
برای بودجه امسال، همین مقدار تغییر را هم نداشتیم؛ اگر منابعی در هنگام بررسی منابع اضافه شده بود، همان منابع به سرفصل بودجههای عمرانی اضافه شد، لذا در بخش مصارف نیز، هم دولت خودش یک نوع صرفه جویی را مدنظر قرار داده بود و هم مجلس تقریباً همان را رعایت کرد و در نهایت در حوزه مصارف هم تغییرات جدی را نسبت به سقف مصارف در بودجه امسال شاهد نیستیم.
اما اتفاقات دیگری که در بودجه امسال افتاد که من فکر میکنم در مسیر بهبود لایحه دولت حرکت کرد، یک مورد آن که بحث چالشی چند سال اخیر بوده، همین موضوع «ارز ترجیحی» است. دولت ارز ترجیحی را در لایحه کلاً حذف کرده بود، کل فروش ارز را بر اساس قیمت ETS (نرخ نزدیک به بازار آزاد) قرار داده بود، ما در جلسات مفصلی که با دولت داشتیم، چون نمایندگان 100 درصد قانع نشدند که دولت الان آمادگی کامل برای حذف ارز ۴۲۰۰ تومانی و اجرای ارز آزاد را داشته باشد ...
* این قانع نشدن بخاطر برنامه مکتوب ندادن از طرف دولت بوده؟
زنگنه: بله دقیقا؛ بخاطر همین ما به دولت این اجازه را دادیم که میتواند امسال ارز حاصل از فروش نفت و صادرات میعانات گازی را تا سقف ۹ میلیارد دلار با ارز ترجیحی محاسبه کند، البته دیگر مثل قبل دولت ارز را پرداخت نمیکند، بلکه مابهالتفاوت آن را به صورت ریالی یارانه میدهد که این تفاوت عمده با بودجه سال قبل بود، یعنی تقریبا امسال یک انضباط مالی را در حوزه فروش ارز گذاشتیم، به این معنا که دولت مکلف است تمام درآمدهای ارزی خودش را به قیمت ETS یا همان سامانه الکترونیکی مبادلات ارزی که تقریباً نزدیک به ارز آزاد است و خیلی متفاوت نیست، بفروشد.
اما ۹ میلیارد دلار را که بعضاً ۱۷۰ هزار میلیارد تومان میشود. به دولت اجازه دادیم که این مبلغ را میتواند به صورت یارانه به واردکنندگان به صورت ریالی پرداخت کند که این ۱۷۰ هزار میلیارد تومان را هم در محل مصارف در اختیار دولت قرار دادیم.
این مجوز هم صرفا در رابطه با کالاهای اساسی یعنی «دارو، نهادههای دامی و روغن» صادر شده است.
برای یارانه گندم که آن هم به صورت ریالی پرداخت میشود، در تبصره ۱۴ برای آن بصورت مجزا منبع گذاشتیم؛ یعنی این ۱۷۰ هزار میلیارد تومان صرفا برای نهادههای دامی که در بین مردم به کالاهای اساسی مصطلح شده، در نظر گرفته شده است؛ ۱۶۰ تا ۱۷۰ هزار میلیارد تومان هم در تبصره ۱۴ از محل این به دولت برای جبران مابهالتفاوت ارز ترجیحی و ارز آزاد، اجازه دادیم.
امسال (در بودجه 1401) تقریباً ۲۵۰ هزار میلیارد تومان برای پرداخت یارانه نقدی یا هر گونه حمایتی که مدنظر دولت است، در اختیار آن قرار گرفته است
حالا اگر دولت این ارز ۹ میلیارد دلار را هم به صورت کاملاً ETS بفروشد، عملاً حدود ۱۷۰ هزار میلیارد هم به آن ۱۷۰ هزار میلیارد قبلی اضافه میشود، یعنی تقریباً ۲۵۰ هزار میلیارد تومان برای پرداخت یارانه نقدی یا هر گونه حمایتی که مدنظر دولت است، در اختیارش قرار میگیرد.
* هدف و نیت اصلی مجلس، اختصاص این یارانه به کدام بخش از زنجیره تولید بوده؟! چون در روزهای اخیر و در ماجرای یارانه آرد هم، دوباره این موضوع داغ شده است!
زنگنه: ما در قانون بودجه این را در اختیار دولت قرار داده ایم؛ دولت میتواند آن را در انتهای زنجیره به صورت یارانه نقدی به مردم بدهد، میتواند به صورت یارانه ریالی به واردکننده تا ۹ میلیارد دلار بدهد، یا میتواند به اصطلاح به میانه زنجیره پرداخت کند.
* آقای دکتر، تجربه تلخی که از عملکرد دولتها در گذشته تا الان وجود داشته، این است که وقتی به دولتها مجوز داده میشود که فلان کار را انجام دهند یا نه، نحوه اجرای این حکم محل چالش میشود و ممکن است در عمل به شکل دیگری اجرا شود که هم اثر تورمی داشته باشد، هم از آن روح قانون فاصله بگیرد. درباره ارز ترجیحی هم این نگرانی هست! علاوه بر مجوز داده شده، آیا ساز و کار نظارتی هم برای آن تعریف شده، یا قرار است در حین اجرا بر عملکرد دولت در این حوزه نظارت شود؟
زنگنه: ببینید، واقعیت این است که رسم نیست مجلس بخواهد در اجرا هم خیلی ورود کند، ولی ...
* مسئله این است که مجلس چقدر از درست اجرا شدن این حکم بودجهای مطمئن است؟
زنگنه: ما تکمله ای را در همین الحاقی تبصره یک گذاشتهایم و آن هم این است که به دولت این را گوشزد کردیم که دولت میتواند به حذف ارز ترجیحی اقدام کند، منتهی قیمت کالاهای اساسی نسبت به قیمت شهریور ۱۴۰۰ نباید افزایش پیدا کند. ما این شرط را برای دولت در بودجه گذاشته ایم که هر سیاستی که دولت میخواهد اعمال کند باید مراقبت کند کالاهای اساسی که به دست مصرف کننده میرسد از قیمت شهریور ۱۴۰۰ بیشتر نباشد.
* بر اساس همان شاخص قیمتی که بانک مرکزی اعلام میکند؟!
زنگنه: بله، البته در این زمینه هم دوستان نقدهایی دارند؛ چون از شهریور ۱۴۰۰ تا اول فروردین ۱۴۰۱ هم در همین کالاها افزایش قیمت داشتهایم.
* دقیقا؛ چون برگشت قیمتها به قبل، معمولا دور از انتظار است!
زنگنه: درست است، اما واقعیت این است که ما چاره دیگری هم نداشتهایم. باید واقعیت را به مردم بگوییم که با این روال مدیریت ارز هر کسی که سکاندار اجرایی کشور باشد، به دلیل این اختلاف قیمتی که بین ۴۲۰۰ تومان و ۲۶ الی ۲۷ هزار تومان هست، آنقدر این سودآوری و شکاف زیاد است که اگر بخواهیم به صورت صد درصد جلوی فساد را بگیریم، باید به همین اندازه هزینه کنیم و عملاً مقابله با اینکه بتوانیم این ارز ۴۲۰۰ تومانی را واقعاً به هدف برسانیم و به هدف اصابت کند، کار مشکلی است، نه فقط در دولت سیزدهم، در هر دولتی این کار بسیار مشکلی است و هزینه زیادی میطلبد، لذا چارهای جز اینکه بخواهیم این ارز را حذف کنیم نداریم، اما هم ما در قانون اختیارات خوبی به دولت دادهایم، هم دولت نزدیک به یک سال (از سال گذشته) فرصت داشته در این زمینه فکر و برنامهریزی کند؛ چون در زمان انتخابات ریاست جمهوری هم یکی از بحثهای جدی که از نامزدها و مشاوران آنها سوال میشد، همین بحث سیاستهای ارز ۴۲۰۰ تومانی بود و حالا هم تقریبا یک سال از آن زمان گذشته است.؛ در هر صورت، این تصمیم یکی از نقاط برجسته بودجه است.
باید واقعیت را به مردم بگوییم که با این روال مدیریت ارز، هر کسی که سکاندار اجرایی کشور باشد، به دلیل این اختلاف قیمتی که بین ۴۲۰۰ تومان و ۲۶ الی ۲۷ هزار تومان هست، آنقدر این سودآوری و شکاف زیاد است که اگر بخواهیم به صورت صد درصد جلوی فساد را بگیریم، باید به همین اندازه هزینه کنیم
* در رابطه با شرکتهای دولتی چه تصمیم متفاوتی گرفته شد؟ چون این هم به نوعی بلای اقتصاد ماست و بخش قابل توجهی از مشکلات اقتصادی، هدررفت منابع، رانتها و مفاسد در همین شرکتها اتفاق میافتد، اما به نظر نمیرسد تصمیمات مجلس درباره شرکتهای دولتی در بودجه 1401 چندان اساسی باشد!
زنگنه: در مورد شرکتهای دولتی یکسری احکام و الزامات را در قانون بودجه آوردیم که اینها در لایحه دولت نبود و در کمیسیون تلفیق مجدداً بر آن تأکید کردیم و آوردیم که بحث نظارت بر شرکتهای دولتی، شیوه افزایش و مدیریت هزینههای حقوق و امثال آن و مواردی از این قبیل را شامل میشود.
در این زمینه تا جایی که توانستیم احکام کنترلی گذاشتیم؛ حتی افزایش حقوق را که معمولاً یکی از بحثهای جدی، همین ریخت و پاش های هزینه ای در شرکتهای دولتی است، اینها را ملزم کردیم که خارج از آن میزان افزایشی که ما در تبصره ۱۲ برای حقوق و دستمزد داریم، شرکتهای دولتی تحت هیچ عنوانی نمیتوانند دوباره افزایشی را داشته باشند.
زنگنه: ما همان ابتدا که به مجلس آمدیم، برای اولین بار در مجلس یازدهم کمیته اصلاح ساختار بودجه شکل گرفت و ما هم مفتخریم که اولین طرحی که در مجلس یازدهم تبدیل به قانون شد، به صورت قانون مستقل، همین مسئله احکام اصلاح ساختار بودجه بود که در ۱۱ بند مصوب شد؛ البته ما این گلایه را هم از دولت قبل و هم از این دولت داریم که این ۱۱ بند را به صورت جدی در تنظیم لایحه بودجه مورد توجه قرار ندادند.
ما هم در خود کمیسیون تلفیق و در صحن مجلس نتوانستیم اینها را بیاوریم، چون باید در لایحه لحاظ میشد، اما دولت سیزدهم که بر سر کار آمد به دلیل قولی که سازمان برنامه و بودجه و شخص معاون رئیس جمهور داد، چند ماه این کار را معطل گذاشتیم تا دولت لایحه ارائه دهد.
در کنار آن، طرح دیگری تحت عنوان «اصلاح نظام برنامه و بودجه کشور» را ثبت کردیم که به دنبال اصلاح قانون سال ۵۱ است؛ متأسفانه هنوز نظام بودجهریزی ما بر اساس قانون سال ۵۱ دارد پیش میرود.
* یعنی بر اساس قانون ۵۰ سال قبل!
زنگنه: بله؛ در همان جلسات اولی که این کمیته را گذاشتیم، نمایندگان دولت اعلام کردند که این کار دولت است و مجلس نباید در مورد این گونه مسائل طرح بدهد و این خلاف خواست رهبری است؛ ما هم گوش کردیم و ۵ ماه طرح را کنار گذاشتیم و گفتیم منتظریم که دوستان لایحه بدهند، اما چون اتفاقی نیفتاد تصمیمی که در کمیته اصلاح ساختار بودجه گرفتیم، این است که ان شاءالله از هفته پیش رو این را در اولویت بگذاریم و خواهشم این است که مطبوعات و رسانهها این را واقعاً مطالبه کنند. اگر این امالمصائب را حل نکنیم، باید همچنان هر سال دعوای ردیف و ارز و پول نفت و ... را داشته باشیم.
حداقل تا شهریورماه طول میکشد که طرح «اصلاح نظام برنامه و بودجه کشور» به صحن مجلس بیاید؛ پیشبینی میکنیم این کار را به قانون بودجه سال آینده برسانیم
لذا ما الان طرح «اصلاح نظام برنامه و بودجهریزی کشور» را در دست بررسی داریم؛ کار بسیار جامعی شده که بین چشمانداز، اسناد بالادستی و قانون برنامه و بودجهای که داریم سالانه میریزیم، هماهنگی باشد و آن آفتهایی را که الان در ساختار داریم، بتوانیم حذف کنیم.
* پیشبینی میکنید که تا چه زمانی کمیسیون را طی میکند و به صحن مجلس میآید؟
زنگنه: چون کار سنگینی است، از مجمع گرفته تا همه ارکان دولت و مجلس درگیر آن میشوند، فکر میکنم چون یک کار جدی است، اگر کمیته و کمیسیون بودجه تمام وقت پای این قضیه بایستند، حداقل تا شهریورماه طول میکشد که به صحن مجلس بیاید؛ یعنی پیشبینی میکنیم این کار را به قانون بودجه سال آینده برسانیم.به گزارش معاونت حقوقی و امور مجلس صدا و سیما؛ محسن زنگنه اقتصاددان و نماینده مردم تربت حیدریه در مجلس شورای اسلامی است که ریاست کمیته تخصصی اصلاح ساختار بودجه در کمیسیون برنامه و بودجه را برعهده دارد. وی به مشکلات نظام فعلی بودجهریزی اشاره میکند و این نکته را یادآور میشود که معمولا مجالس و دولتها عزم جدی و راسخی برای تحول و اصلاح اساسی امور ندارند؛ در عین حال، وی از تهیه طرحی در مجلس خبر میدهد که به دنبال اصلاح نظام بودجهریزی کشور است.